文献回顾｜李康：经济发展中的国家能力：源流、内涵与意义
（来源：经济思想文学刊公众号2024-07-03 作者：李康）
摘要：国家能力是近年来政治学、社会学和经济学等学科竞相讨论的焦点议题，成为分析各国发展路径差异的一个独特视角或重要因素。本文从“国家与社会”和“国家与市场”两组关系中全面辨析了国家能力的基本内涵，归纳与总结了国家能力测度的四重维度，并系统梳理与分析了国家能力与现代经济增长的关系。在此基础上，结合中国的具体实践，围绕中国经济体制变迁过程重释了国家能力的理论内涵，揭示出中国特色社会主义政党-国家体制下实现国家能力理论超越性发展的重要面向。为继续深化国家能力理论研究，可以从方法论基础、理论体系和实践指向等三方面着手，进一步展现出国家能力概念更具经验性质的实践特征和理论穿透力。
关键词：国家能力 国家与社会 国家与市场 经济发展 实践社会科学
引用格式：李康，2023，《经济发展中的国家能力：源流、内涵与意义》，《经济思想史学刊》第3期，第83—113页。
一、引言
近年来，将国家能力（state capacity）纳入对各国经济发展差异的分析框架，逐渐成为社会科学领域的热点话题。一方面，这是对后发国家在崛起的过程中往往具有强政府和强市场共生演进，而贫穷落后国家大多政府孱弱、市场运转不良等特征的现实关照（Acemoglu, Chaves, Osafo-Kwaako, and Robinson, 2016: 343—370）。另一方面，这也是对占据主导地位的新古典经济学过分强调自由竞争市场机制的作用而忽视国家（或政府）在经济发展过程中作用的理论反思。中国作为发展中的大国，党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”确立为全面深化改革的总目标，党的十九届五中全会再次明确“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。可见，“国家治理能力”和“政府作用”等议题也逐渐成为中国不断深化经济体制改革的重点。由于“政府”是“国家”的重要组成部分，属于负责执行国家政策和完成国家目标的行政机关，实质上是国家的代理人、体现国家意志的角色。因此，无论是“国家治理能力”还是“政府作用”，在上述意义上来说，也都是以国家能力为基础的。
然而，理论界和政策界对国家能力议题的日渐重视，引发了不同学者对国家能力的作用、机制以及后果等迥异的看法，甚至对最基础的国家能力的含义也莫衷一是，从而导致国家能力研究仿佛陷入了可以用来解释一切政治经济现象的“万金油”境地(唐世平、高岭、李立、陆逸超，2022)。针对国家能力概念的含义不清和使用混乱，大量学者从不同角度对其展开了极富洞见的阐释，比较有代表性的有以下几个研究：Johnson and Koyama（2017)分别考察了欧洲国家和非欧洲国家的现代国家建构之路，并从能力（capacity）和约束(constraints)两个方面考察了国家在现代经济增长过程中的作用；唐世平等人在对迈克尔·曼（Michael Mann）的国家权力理论进行批判的基础上，重塑了国家能力概念并区分出其四重维度（唐世平、高岭、李立、陆逸超，2022）；而耿曙、王颖颖（2022）则直接主张用国家权力替代国家能力，避免在解释经济发展的过程中因国家能力的概念界定不清而陷入“循环论证”的逻辑陷阱。
上述研究均试图从不同角度对国家能力概念进行重新界定，甚至唐世平等人归纳出国家的强制能力、汲取能力、递送能力和信息决策能力等四个维度（唐世平、高岭、李立、陆逸超，2022）。然而，任何试图仅通过理论分析来重塑国家能力的概念构造，以及概括出其若干维度，并不能完全解决该概念模糊可能引发的歧义。实际上，不同学者基于各自的学科背景和问题意识均能归纳出体现国家能力的若干具体面向，以下仅以新近的研究为例：吕冰洋、台航（2019）从财政学视角将国家能力划分为市场增进能力和控制动员能力；高奇琦（2023）在分析数字革命中的国家治理时，认为国家治理能力和国家能力的内涵基本一致，并将其归纳为国家秩序能力、国家赋权能力和国家创新能力；江天雨（2023）则从时间延展性的角度将中国国家能力依次概括为主权能力、经济发展能力和总体安全能力。
基于此，本文认为国家能力作为一个分析性概念，其具体含义需要放置在不同的学科背景下，并结合相应的现实情境进行理解。这就促使我们站在更加广阔的学科演进的历史视野下，全面地辨析出国家能力的基本内涵，并对其核心要义进行情境化分析，由此才有可能精准地把握住国家能力的含义，并得出科学的借鉴意义。实质上，根据库恩（2012）对学科范式的分析，每个学科均有各自成员共同拥有以及达成共识的“学科基质”，这些“基质”组合发生整体的革命性变化，既是学科演进或发展的重要特征，也是与其他学科相互交往或者区分彼此的关键所在。这种研究进路促使本文试图从两个角度拓展和深化有关国家能力的研究。一是从学科演进的角度阐释国家能力的基本内涵，主要是从社会学和政治学等关注的国家与社会关系，以及经济学关注的国家与市场关系两个角度。二是联系中国经济发展的实际，重新审视国家能力作为分析性概念的适用情境，从而消弭抽象概念与具体现实之间存在的鸿沟或分析的歧义。由此，本文要讨论的主要问题是：如何从学科分野中把握国家能力的基本内涵，又为何要在经济发展的分析框架中纳入国家能力因素，以及从国家能力视角下重新审视中国经济体制变迁过程会带来哪些新的发现。通过对这些问题的讨论，本文拟描摹出国家能力从“缺席”到“找回”的全过程，以及“找回国家”之后又可以在哪些方面进一步深入研究。因而，本文最终的研究取向更多地是回到实践场域，将国家能力理论作为一种研究视角，考察与分析真实世界中的国家能力的运作过程，而不是将重点放在对国家能力再次进行概念重塑与维度划分之上。
本文接下来的安排如下：第二部分聚焦于“国家能力”概念的缘起与演化过程，特别是基于不同社会科学学科的演进规律，从“国家与社会”和“国家与市场”两组关系探讨国家能力的基本内涵，并归纳出四重测度指标，回答的是“何为国家能力”的问题；第三部分则转向经济发展中国家能力的作用问题，从国家能力的制度基础和作用机制两个层面入手，回答的是“为什么要在经济发展分析框架中纳入国家能力”的问题；第四部分则回到具体的中国情境，阐释纳入国家能力因素后可以从哪些方面重新审视中国经济体制变迁过程，是对分析性概念的实际应用，也是一种在新的视角下对中国经济发展道路进行重新诠释的尝试；第五部分是对国家能力理论进一步研究的展望；最后一部分是简短的结语。
二、“国家能力”概念的缘起与演进
“国家能力”一词是20世纪80年代随着学界普遍重新认识到国家在经济社会转型中的重要作用，兴起一股“找回国家”(bring the state back in)的学术思潮而产生的，此后社会科学学者从各自学科聚焦的议题对国家能力展开了广泛讨论。由于“国家能力”概念本身就是在多学科交叉融合的背景下提出来的，导致不同学科对其内在含义和外延界定存在诸多不一致性。本文立足于学科发展脉络的角度，试图从“国家与社会”和“国家与市场”两组关系中，在整体上把握国家能力的基本内涵并区分出不同学科的侧重点，在此基础上，进一步归纳出测度国家能力的四重维度。
（一）从国家与社会关系角度
最初，针对自由主义思潮过分强调社会自主选择的重要性而主张国家功能“最小化”，社会学家和政治学家提出了“国家能力”这一学理性概念，强调国家对社会的主导作用，试图扭转在国家与社会互动的过程中过于注重社会自主性的分析传统。Evans, Rueschemeyer, and Skocpol（1985: 9）在《找回国家》一书中就明确指出：国家能力指代的是国家在面对实际或潜在的强势社会集团以及在面对不利的经济社会情境时，依然能够贯彻官方目标的能力。而Migdal（1988）认为国家能力集中体现为国家与社会组织或团体争夺社会控制或支配地位的能力，并且将国家能力归纳为渗入社会的能力、调节社会关系的能力、提取资源的能力，以及以特定方式配置和运用资源的能力。Mann（2012）则根据国家在社会关系中的不同作用类型，将国家权力（作为国家能力的作用基础）区分为基础性权力（infrastructural power）和专制性权力（despotic power）。前者是一种制度性集体权力，需要“贯穿”社会来贯彻国家意志，而后者是国家精英的个别权力，可以“绕过”市民社会而专断性地发挥作用。
也就是说，社会学家和政治学家对国家能力的讨论是以从“国家与社会”关系中开始承认国家作为一个独立的行动主体为前提的。这不同于既往的社会中心论者将国家视为一个“政策产生和实施的平台”，被动地接受各类社会组织或经济利益团体在此进行谈判、协商并完成相应的政策实践，由此国家仅相当于各类社会组织或团体追逐利益的“角逐场”。相反，学者开始将研究的重点从社会自主性转向了国家自主性（state autonomy）。国家自主性强调在某些特定的公共政策制定过程中政府组织或官僚机构是重要的参与者，而非社会组织的被动承受者或达成政策目标的工具。那么，在这个过程中国家就需要某种超越社会利益集团制约而制定决策并将其意志转变为现实的能力。概言之，最早对国家能力的讨论是源自对国家自主性的重新认识，国家能力的取得是以国家自主性为先决条件的。
更进一步地，社会学者们在这种从国家与社会关系的考察中，赋予国家功能更为积极主动的看法的认知转变，并不意味着国家能力的运用是任意的，相反它同样需要在与社会组织的互动中发挥作用，两者是双向的，处于相互转化（mutural transformation）的关系之中（Migdal, 1988）。国家与社会之间的协调与合作关系是国家能力的关键所在（Evans，1995）。Acemoglu and Robinson（2019）研究认为，国家和社会不仅相互竞争也相互合作，这种合作会提高国家供应社会所需的能力，也会壮大监督这种能力的社会动员力量，并进一步将强国家-弱社会、强社会-弱国家和国家与社会的均势匹配（evenly matched）这三种类型纳入一个统一的理论模型，用以解释初始条件的不同何以会演化出不同类型的国家能力（Acemoglu and Robinson, 2017）。这种“社会中的国家”（state-in-society）的分析框架反映出国家能力和国家自主性的一个重要区别是：前者对国家权力的运用是有限的和被制衡的，需要在整个社会结构或制度化组织的约束下进行；而后者具有某种超越社会组织而专断性地发挥作用的特征（恩格斯，2012：187）。
因此，国家能力概念的引入绝非仅针对威权主义国家和后发转型国家，它也适用于资本主义成熟市场经济国家，它强调的是国家作为政治经济中的一个组织或行为主体在公共政策制定过程中具有相当的自主性、决策力和行动力，强调的并不是国家权力的专断性这一面向。这也是当下持完全自由放任市场经济理论的学者对国家能力理论误解很深的地方之一，他们误以为引入国家能力因素就意味着支持国家凭借垄断性暴力对自由的市场经济运行秩序进行强制性干预和任意性调控。Mann（2012）在制度主义国家理论中就强调，国家能力的具体运作除了体现出国家政治精英实现其意志和目标的能力，更重要的是它同时反映出国家政治精英在与其他社会组织或经济利益团体进行例行化和制度化协商后贯彻政治决策的能力。这种能力的运作是受制于整个社会结构（或关系）中既有的制度的，并不是超然于其他行动主体约束而存在的，即国家作为自主性行动主体之外的制度性功能。概言之，国家能力的实际运作既表现为国家作为行动主体利用其垄断的合法性暴力实现自身意志与政策目标的过程，也表现为国家作为制度载体需要在社会结构约束中发挥制度化和例行化的规范功能的过程，即国家能力主体具有行动-制度二重性。
因此，从“国家与社会”关系的研究线索可以发现，学者对国家能力基本内涵的认识存在一个递进的阶段性过程。首先是从对社会中心理论的反思中逐渐关注到国家自主性，由此转向国家中心主义所强调的，国家并不是被动的、静止的工具性平台而是具有自主性的行动主体。再到明确指出国家能力主体的行动-制度二重性，国家能力运作的制度化有利于国家与社会相互赋权，集中体现为“国家贯穿社会，社会限制国家”的观点。然而，在这波“找回国家”的浪潮中，国家虽然被重新带到了社会科学研究的舞台中央，但也受制于该研究进路脱胎于社会中心论，使得此阶段对国家的角色定位和作用功能的讨论，往往是和社会组织及其关系的探讨相伴随的，缺乏对国家能力本身的功能特征进行独立而完整的刻画。
（二）从国家与市场关系的角度
在经济学科看来，“政府与市场”关系始终是经济体制变革过程中的核心议题，而对这组关系的看法，是随着不同发展阶段的经济学理论对国家功能的不同定位而不断演变的。那么，可以通过系统梳理经济学学科谱系，从经济学的发展历程中厘清国家能力的基本内涵。
最初的经济学研究以政治经济学冠名，从家政管理扩展至公共行政和国家事务管理，探讨国家财富的性质、再生产与分配问题（格罗奈维根，2016：427—431）。这时的经济学研究的是镶嵌在政治、文化和其他历史关系之中的经济过程，绝非简单的形式主义演绎逻辑下抽象的市场活动，而国家作为政治学的核心概念和政治决策的重要主体，自然也就在早期的政治经济学研究中占有一席之地。尽管古典经济学时期的各经济学流派对国家在经济发展中的功能定位不一，例如重商主义和德国历史学派提倡国家干预的积极作用，而以亚当·斯密（Adam Smith）为源头的古典政治经济学则高度重视自由市场机制的作用，但他们在研究国民财富的生产与分配问题时，均将国家管理和公共行政对经济事务的作用纳入研究视野。
然而，以阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）于1890年出版的《经济学原理》为重要标志，经济学研究不再直接涉及政治因素，对政治关系或者政府作用的讨论只在为矫正市场失灵的分析视野中出现。在经济学“边际革命”掀起的“去政治化”过程中，更是将古典政治经济学的研究范式彻底抛弃，试图将“经济学”从“政治经济学”中剥离出来，倡导实行政治-经济二分法的新古典经济学分析范式，并逐渐开始占据西方经济学的主导地位（这种政治-经济二分法在马克思主义除外），其核心在于通过方法论上的个人主义论证自由市场利用价格竞争机制能够在供求关系的调节中达成一般均衡、实现资源的最优配置（杨春学，2021）。在此研究范式下，自然而然地就崇尚构建所谓“大市场-小政府”的理想经济模式，最终“自由放任”的政策导向致使对国家的经济作用的相关探讨进一步式微。
直到20世纪60年代，詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）和戈登·图洛克（Gordon Tullock）开创公共选择理论学派后，开始利用经济学理论和方法分析官僚组织、选举和政治制度更迭等问题（Buchanan and Tullock, 1962）。这种趋势随着20世纪90年代苏联解体和东欧国家转型，以及大多数社会主义国家的改革开放成为一股强劲的国际思潮和实践而愈发增强，经济学越来越关切国家或政府的经济功能和行为逻辑。一种新的分析逻辑，即所谓“新政治经济学”的研究框架出现并逐渐地发展起来了(Sayer, 2000; Besley, 2007)。沿着该分析路径，大量学者围绕政治制度和经济制度之间彼此渗透和相互作用的关系展开研究，认为政治学的核心主题是国家理论，经济学要解释的是怎样才能实现持续的经济繁荣，“权力”（政治）与“繁荣”（经济）密不可分。这样一来，国家（能力）因素的引入实质上标志着对新古典经济学“去政治化”过程的复归，不再理所当然地假定国家或政府能够被完全排除出市场经济体系之外，而只需探讨如何在纯粹的市场经济条件下达到一般均衡的“理想态”。那么，从政治与经济互动的视角来界定国家能力的基本内涵至少包括以下两点。
第一，作为构成现代市场经济体系高效运行的制度基础，国家的经济职能是内生于对产权制度的严格保护、市场合约的有效执行以及公共物品的有效提供等制度的构建过程之中的，提供这些功能的国家能力并不是前置给定的。这意味着打破了新古典经济学默认的分析前提，即假定任何国家都有能力构建并维护市场经济体系的有效运行，转而将关注点放在了探讨“市场竞争”、“边际效用”和“成本-收益核算”等范畴上。新古典经济学试图从复杂的政治经济环境中抽离出纯粹的市场经济活动，基于方法论上的个体主义和理性人假设构建消费者理论、生产者理论以及供求一般均衡的理论模型，全然不见对权力、冲突、阶级利益等政治因素或过程的讨论。而国家能力要素的重新引入，则意味着承认国家或政府作用是构成现实市场经济体制有效运行的一个不可或缺的因素，是从实际的历史过程和具体的情境中对国家能力的经济影响展开的分析，追求的是理论逻辑和历史逻辑的相统一，并非绝对化的形式演绎逻辑，最终是为了发掘出经济过程和政治过程相互影响与彼此渗透的历史诱因和现实逻辑。
第二，尽管在经济学领域中对国家经济职能的探讨是国家能力研究的基础，但还要进一步区分国家能力和国家职能范围这两个概念。上述从国家与市场关系角度界定国家能力的含义，国家职能范围基本上还停留在保障市场运行秩序的初级层次，还可以进一步扩展到应对外部性、反垄断、提供社会保险和金融监管等中等功能，以及产业政策和财富再分配等更为积极的功能(福山，2017)。也就是说，国家能力和国家职能范围的不同组合会对经济发展产生不同的影响，主流经济学家的设想往往聚焦于有限国家功能范围和强大国家能力的组合。当然，两者的组合对经济发展的实际影响最终还是要结合不同国家的历史条件和发展阶段，并且最优组合也会随着实际发展情形的演变而迁移。
（三）国家能力的四重测度
在对国家能力的基本内涵进行梳理后，进一步需要解决国家能力的具体测度问题，尤其是随着社会科学不断往实证计量的方向发展，对基础理论进行规范化的实证检验(conceptualization to measurement)就成为研究不断迈向科学化过程中不可或缺的重要一环。通过对相关研究的归纳与总结，本文离析出四重测度指标，这主要是从实证测度角度进行概括与提炼而来的，而不是基于单纯的理论反思或对概念的重塑。其中，前两个是从投入-产出的表层现象入手，即国家需要一定的财政收入和法治力量等资源作为支撑，才能具备将其意志和目标转化为现实的能力，据此离析出国家能力的两重维度：财政能力（fiscal capacity）和法治能力（legal capacity）。更进一步，财政能力和法治能力充其量只能算是国家能力的表现（结果），更为关键的是决定国家能力的深层次原因，据此又离析出两重维度：政府的信息获取能力(information capacity)和官僚组织能力（bureaucratic capacity）。
1.财政能力。由于国家贯彻政策或达成目标都需要相应的财政资源作为支撑，那么，一国的财政汲取能力就成为国家能力最为直观的表现。最早关于国家财政能力的研究始于政治学者和社会学者对欧洲国家战争历史的考察，战争的残酷性和严峻性要求在短时间内大量征收、调动并分配资源，这直接考验国家财政汲取能力的强弱，甚至成为推动早期国家能力建设的主要原因（Hoffman and Rosenthal, 1997; O'Brien, 2011; Besley and Persson, 2008, 2010），以至于Tilly（1990:67—95)坦言：战争造就国家，国家发动战争（war made states, and states made war）。Dincecco and Prado(2012)利用前现代（pre-modern）国家战争伤亡状况作为财政能力的工具变量，实证检验了国家财政能力对于现代经济增长的积极作用。Dincecco(2009)以西欧各国的中央政府开始制定统一税率的时间（衡量形成财政集权的变量）和议会形成对政府预算的宪法权力的时间（衡量王权受到制约的变量）作为表征国家财政能力的变量，通过计量检验，得出有效（财政集权）又有限（王权受到制约）的国家能力是西方世界兴起的原因。当然，在承平时期的现代国家主要是利用税收资源来为社会提供公共物品，此时更普遍的是用税收收入占国内生产总值的比重（tax-to-GDP ratio）作为国家财政能力的度量指标(Besley and Persson, 2009; Dincecco, 2017; Xu, 2019)。需要进一步区分的是，后续学者认为税源中的所得税和国内消费税比国际贸易税通常更能体现国家汲取能力，因为前两种税目要求国家对税源记录、跟踪与征收的能力更高，也就更能刻画出真实的国家财政能力(Rogers and Weller, 2014)。随着研究的不断深入，更多的学者倾向于采用既能衡量出税收的有效性(effectiveness)又能体现税收的透明度与公平性(impartiality)的复合型指标来测度国家财政能力(Ricciuti, Savoia, and Sen, 2019)。
2.法治能力。除了需要一定的财政资源贯彻国家的意志和目标外，还需要相应的法治能力保障国家运用垄断权力的合法性。这也再次表明国家能力的运用不是任意的而是建立在相应的法治基础上，政府并不具备凌驾于法律而施行自身意志的权限，也就是要确保国家能够实施稳定的普遍性规则（general rules）。因此，有学者进一步提出，真正有效的国家能力除了需要一定的财政能力保障政策的落实，还需要相应的法治能力确保国家权力不被滥用，即国家法治体系有稳定的可置信承诺和严格的合约执行机制，从而支持市场经济体系的有序运行和稳定发展(Besley and Persson, 2009, 2010)。这与奥尔森提出的市场强化型政府（market-augmenting government）、道格拉斯·诺思（Douglass C. North）等人倡导的开放进入的秩序（open access orders）和达龙·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)等人强调的包容性制度（inclusive institutions）等概念的内在逻辑是一致的，因为三者在分析经济运行的过程中除了强调国家能力或政治权力的作用，还特别指出国家能力的运用是有限度的，要有相应的权力制衡机制，从而保障市场机制的有效运行，否则，强大的国家能力也有可能施行破坏性的经济政策（Olson, 2000; North, Wallis, and Weingast, 2009; Acemoglu and Robinson, 2012）。需要补充说明的是，唐世平等认为法治能力更多的是一种“制度+管理”叠加的能力，而制度本身不是能力。实质上，任何维度的国家能力都是在一定的制度条件下体现的，否则，只能体现为国家权力凭借合法性暴力垄断的专断性作为，这也是上文强调国家能力的行动-制度二重性的关键所在。这一点也体现在唐世平等人归纳出的“行政能力-Ⅰ”（递送能力）中，其同样强调了官僚体系和组织制度的作用（唐世平、高岭、李立、陆逸超，2022）。
3.政府的信息获取能力。后来有学者认为，从投入-产出的角度将国家能力分解为财政能力和法治能力均未触及问题的根本，政府的信息获取能力才是国家能力的真实体现。因为国家只有掌握了纳税人范围、纳税人个人信息以及纳税人财富状况等信息，才能更好地实施征税和保护产权的政策。特别是在古典财政体系中最重要的土地税，则更加考验政府获取土地的位置、面积、收成及其所有者等信息的能力(D'Arcy and Nistotskaya, 2017)。Sánchez-Talanquer (2020)研究发现土地所有者在面临产权威胁时倾向于向政府主动申报地籍信息以获取对财产权的保护，但这并不意味着会增加国家的土地税收，因为土地所有者会在上报土地产出价值时采取低估的策略，从而达到减轻税收负担的目的，这表明政府对土地信息掌握的准确性和完备性才是获取有效税收的前提条件。Lee and Zhang(2017)利用全球不同国家易读性（legibility）数据——衡量国家对其公民及其公民活动信息的了解深度和广度——检验政府的信息获取能力对于推动税收合规性和公共品有效提供的作用。Balán, Bergeron, Tourek, and Weigel (2022)通过在刚果民主共和国进行的房产税征收的随机政策实验，发现地方酋长相比国家官方工作人员拥有更多的信息优势，导致前者能够更好获得税收服从和税收收入。由此可见政府的信息获取能力最终决定了国家的财政能力，因而它是国家能力的深层次决定性因素。
4.官僚组织能力。政府对信息的搜集和获取、政策的贯彻与执行通常依赖于官僚组织完成，因此，也有学者认为有效的官僚组织能力才是国家能力最根本的来源。Besley, Burgess, Khan, and Xu (2022)将官僚组织能力划分为政府选贤任能的能力（meritocratic recruitment）和严格公正的公共行政能力(rigorous and impartial public administration),并探讨了有效的官僚组织能力对于经济发展的作用。在具体的测度指标上，大多数研究用基层官僚组织人数占人口总数的比例衡量(Garfias, 2018; Suryanarayan and White, 2021)。官僚组织能力在某种程度上与基础设施能力（infrastrucral power）是密不可分的，因为官僚收集信息、执行政策和维护秩序等行为取决于基础设施的可及性。Acemoglu, Moscona, and Robinson (2016)将19世纪美国县级层面的邮局数量作为国家基础设施和官僚组织能力的代理变量，实证检验了其对于美国科技发展的积极影响。因为县域内的邮局不仅能够有效地传播知识和信息，而且有利于发明者通过邮政系统申请专利，从而有效保护产权并激励创新。可以发现，上述研究更多的是着眼于从宏观的官僚组织层面进行分析，随着研究越来越深入，学者转向更微观的层面开始探讨行使政治权力的代表性官僚的个体激励问题如何影响官僚组织的效能，从而决定国家能力水平(Finan, Olken, and Pande, 2015; Xu, 2018; Besley, Burgess, Khan, and Xu, 2022)。
值得注意的是，国家能力作为一个分析性概念，在把握其基本内涵前提下，不同学者根据各自的研究议题可能构建出不同的测度指标，但其在实际经济社会发展过程中则往往是国家能力的多重维度共同作用的结果。这再次表明，依靠单纯的概念分析和理论重构，很难为国家能力相关的因果关系研究开发出有效的测度工具，更重要的是要回到实践场域，将国家能力理论作为一种研究视角，运用到真实世界的经济运行过程中，才有可能抓住国家能力的真实面向，进而上升为理论层面的概念重塑和指标构建。
三、国家能力与现代经济增长
在学科发展脉络中梳理国家能力基本内涵，可以发现随着社会科学领域内学科分工的专业化，虽然不同学科对国家能力关注的侧重点不同，甚至国家在主流经济学领域中一度“缺席”或“消隐”，被认为应该交给政治科学家在分析政治制度时去研究，但现代国家的经济增长并非全然在毫无“政治摩擦”的纯粹的自由竞争市场中进行，国家能力在后发国家的经济崛起过程中发挥了重要作用。这一点在近年来逐渐兴起的学科交叉融合中不断得到彰显，例如，新政治经济学利用博弈论、制度经济学和传统政治经济学等多种理论资源，试图重新诠释政治和经济的关系，甚至试图理解政治制度（包括国家）的起源和演变过程（周业安，2022）。因而，本节聚焦于“为何要将国家能力纳入现代经济增长的分析框架之中”，主要从国家能力促进经济发展的制度基础和理论机制两个层面展开。
（一）国家能力的政治经济制度基础
建立国家能力与现代经济增长关联机制的第一步就是建构起国家能力发挥效能的制度基础，其关键是考察在政治制度和经济制度互动与形塑的过程中，国家能力何以能够推动以国家整体的经济增长为目标的发展政策。对此，20世纪50—60年代兴起的新政治经济学在该议题的研究上取得了卓有成效的进展，以奥尔森（Olson, 1982, 2000）、阿西莫格鲁等（Acemoglu and Robinson, 2006, 2012）、诺思等（North, Wallis, and Weingast, 2009, 2013）为代表的学者构建了逻辑结构高度一致的理论分析框架。
奥尔森坚持“经济人”的行为假设，并从个体寻利的动机出发，以“流寇”和“坐寇”作喻，探讨了个人在集团行动甚至国家建构中的行为决策和互动机制，以此构建从集体行动逻辑、共容利益到市场强化型政府的整个理论体系。其中的核心在于，奥尔森（Olson, 2000）认为，仅通过斯密“看不见的手”作用于生产与贸易过程是难以同时实现个体利益与集体利益最大化的，同时需要借助在共容利益基础上形成的市场强化型政府——“第二只看不见的手”——才能真正实现经济繁荣的目标，即一个强大且权力受到制衡的“市场强化型政府”对于开启持续性的经济增长具有举足轻重的作用。Acemoglu and Robinson（2012）对国家（政治）权力和经济绩效关联的考察是从区分政治制度和经济制度的包容性和汲取性入手。在他们看来，政治制度的核心要义是政治权力的分配与运用，而好的经济制度的衡量指标则是经济繁荣发展。那么，将国家（政治）权力在不同团体间进行多元而广泛分配的同时，保持一定限度内的政治集权，有利于构建稳定而有序的政治制度，进而使公共权力不会越界侵犯私人权利，并进一步促进市场机制的有效运行。相反，汲取性政治制度使权力集中在少数人手中，这些人会为自己的利益巩固并发展汲取性经济制度，进而运用获得的资源进一步加强对政治权力的控制。这样一来，即使有的专制政权曾取得过经济繁荣，但这种模式并不可持续。与之类似的，North, Wallis, and Weingast（2009）提出“受限进入秩序”和“开放进入秩序”，本质上是和上述“汲取性制度”和“包容性制度”高度的逻辑同构。它们均强调在不同类型的政治制度和经济制度下，国家能力的实际效能可能会迥然不同。
在上述理论框架中，“国家能力”是支撑政治权力介入经济运行的关键要素，需要注意的是，这不能简单地等同于“国家干预经济”论，因为此处的国家能力包含的诸如行动-制度二重性、国家-社会互构等特征已经成为框定国家行为决策的内生性变量，使得支撑市场机制有效运行的政治（国家）制度不再是外生的环境约束条件。其中的核心逻辑如图1所示。不同政治制度会影响具体的国家（政治）权力分配形式和状态，进而决定不同权力主体之间的信息激励结构，并最终影响经济绩效。反过来，经济资源的分配状况事关不同决策主体可调配资源的多寡，进而决定实际国家（政治）权力的分布状态，由此形塑出相应的法定政治制度，会影响下一期的资源分配状况。
图1 国家（政治）权力结构与经济发展绩效之间的逻辑框架图
资料来源：基于Acemoglu, Johnson, and Robinson(2005)一文的图示改编而来。
概言之，将国家能力嵌入实际的政治决策过程，并由此解构政治制度和经济制度之间的紧密联系，有以下两层含义。第一，不同于新自由主义经济学寄希望于由完全自主、自我调节型的市场经济体系实现资源的最优配置，纳入国家能力因素的经济发展框架则认为市场经济运行不能完全“脱嵌”于政治社会关系，国家（政治）权力结构的变化最终会影响市场机制的运行效率，甚至“现代市场体系不是自发产生的自然现象，而是必须由政府的有形之手来创造和维系的复杂制度”（沃格尔，2020：6）。第二，在市场经济体系中纳入国家能力因素，并非倡导国家对市场经济的完全管控，因为缺乏对国家（政治）权力的有效制衡，深陷狭隘利益诱使下的分利集团和掌控汲取性制度的精英阶层都会阻碍经济发展的可持续性，合理地利用制度化的国家能力才更有助于实现经济的持续性繁荣发展，这也是国家能力通常包含法治能力的原因所在。
（二）国家能力促进经济发展的理论机制
通过阐析国家能力的政治经济制度基础，第一步更多地是从一般的理论层面揭示出将国家能力要素纳入现代经济发展分析框架的必要性，第二步则是从更为具体的角度厘清国家能力促进经济发展的理论机制，梳理并总结国家能力的强弱究竟可能通过何种渠道影响一国（或地区）的经济绩效。
1.制定与落实产业政策。经济学家对后进国家在经济赶超和转型过程中的国家能力研究，最初多聚焦于国家制定和落实产业政策对经济发展的重要性。Johnson（1982）研究指出，二战后日本经济的高速增长离不开“国家引导下的市场经济体系”（state-guided market system），通商产业省使得政府在引导和制定产业政策、推动经济发展过程中始终占据着重要地位，促使日本的石化、汽车等战略性产业在政府引导的企业间合作中发展壮大。随着韩国等经济体相继起飞，大量的研究也聚焦到政府在介入和落实产业政策中的重要作用。Amsden（1989）强调了韩国政府在监督企业接受财政补贴、确保产业政策有效时的功能，并概括出政府、财阀和大企业相互合作的发展模式。这些研究基本是以比较案例分析的形式展开，论证的核心在于认为一国必须具备相应的国家能力，才有可能推动有效的产业政策并促进经济发展。林毅夫（2012）提出的新结构经济学一直倡导政府要根据各国要素禀赋结构来甄别具有比较优势的产业，并因势利导地促进产业政策落实，实质上背后也暗含着国家能力的重要支撑作用。需要补充说明的是，这并不意味着国家推动的产业政策必然成功，目前关于产业政策有效性的判断大多集中于后发国家的赶超阶段，而在领先阶段需要构建激励创新的环境时，对国家能力是否有必要或者以何种形式介入产业政策还存在诸多争论（陈玮、耿曙，2017；陈玮，2019）。
2.政府与市场的互补作用。关于国家能力促进经济发展的这一脉文献，往往聚焦于公共基础设施、司法服务和教育等这类依靠市场难以完全解决，而需要政府提供的公共物品。Dincecco and Katz（2016）以欧洲11国横跨400年的面板数据实证检验了以财政集权和有限政府为主要特征的政治转型提高了国家能力，进而促进了经济发展。其中的关键就在于国家能力在提供产权保护、确保合约执行和解决市场交易争端等方面发挥着重要作用，从而促进了市场经济活动的顺利开展。Dittmar and Meisenzahl（2020）实证检验了德国在16世纪的新教改革中引入有利于人力资本积累的教会条例，从而提升了地方政府的行政管理和提供公共物品的能力，又进一步地促进了人力资本的外溢和经济发展。Dincecco, Fenske, Menon, and Mukherjee（2022）则以印度为例，实证检验了殖民时期的战争冲突造就了地方政府的国家能力，并影响后来地方政府平息政治冲突和提供公共品（灌溉基础设施、提升识字率和教育水平）的能力。不同于既往主流经济学关于中国“经济奇迹”的解释大多归因于改革开放之后市场竞争机制的作用，李康（2020）从中华人民共和国成立七十年来的经济体制变革全过程出发，提出了一个包含国家能力、市场竞争和社会信念等要素的理论分析框架，认为国家能力和市场机制的共同作用更能完整地揭示中国长期经济增长的奥秘。郑永年、黄彦杰（2021）立足于中国漫长历史中不断演进的政治经济体制，提出了“制内市场”的概念，认为在这种体制中，市场是国家实现治理目标的工具，并非完全自主、自我调节型的秩序，从而形成了一个三层市场共存的等级制结构。
3.提升官僚组织效率。政府作为国家能力的具体运作和实际执行者，官僚组织的行政效率决定了国家在征税、契约执行、产业规制、基础设施建设和公民服务等方面的成效，因此大量研究围绕着官僚组织和经济发展（bureaucracy and development）的关系来解构国家能力的经济推动效应。Besley, Burgess, Khan, and Xu（2022）全面而细致地回顾了有关官僚组织、国家能力与经济发展之间关系的研究，并且用委托-代理理论解构了官僚组织运行过程中的激励、选择和匹配等问题，为实证检验有效的官僚组织对经济发展的影响夯实了理论基础。Dell, Lane, and Querubin（2018）用断点回归研究了历史上越南对国家能力建设的差异，以及如何影响其当下的经济增长水平。他们发现，相比于南越在柬埔寨式（由印度引入）非正规和更传统的组织体系影响下，北越在中国式官僚体系影响下进行了更高的国家能力建设，从而发展出更加有利于协调地方集体行动的市民文化和行为准则，后者在当下的经济表现（如家庭消费、平均受教育年限等）也远好于前者。Aneja and Xu（2022）以1875—1905年美国2800多个城市的邮政系统改革为例，发现有效的官僚组织系统能够提升公共服务质量和加快信息的传播交流，进而有利于生产性和创新性活动的开展，促进经济发展。以中国历史事件为背景，同样产生了很多有意思的研究，冯晨等人以四川省在历史上实行的土司制度作为天然的自然实验，探讨了历史上国家能力的差异对于人力资本积累的长期影响（冯晨、陈舒、白彩全，2019）。Lu, Luan, and Sng（2020）以一个地区长征时期走出的红军数量作为工具变量，表征该地区国家能力的强弱，研究发现某地有较多的共产党员数量对改革开放后当地经济发展具有显著的推动作用，而这是以中国推动改革开放实行市场经济为前提的。在某种意义上，这些研究也验证了上述对于国家与市场关系的判断，即在经济发展的过程中，有效的国家能力是对市场的“支持”与“强化”，而非“替代”。
四、国家能力理论对中国经济发展模式的启示性意义
任何社会科学的概念或理论的穿透力和生命力都来自对纷繁复杂现实世界的解释力，国家能力理论是从对历史和现实的发展经验进行总结与提炼而来的，也为考察与分析国家经济兴衰开启了一个全新的视角。自改革开放以来，中国取得了世所罕见的高速经济增长，经济学家普遍关注国家或政府行为对于解释中国“经济奇迹”的作用。其中，具有代表性的竞争性理论，比如钱颖一等人认为改革开放之后中央向地方的“行政性分权”，促使地方政府在财税激励下竞相发展地方经济（Montinola, Qian, and Weingast, 1995; Jin, Qian, and Weingast, 2005）。而周黎安(2007，2017)则从宏观层面的政府竞争激励转向微观层面的个体官员政治晋升激励，认为在政治晋升锦标赛下地方官员为了获得职位上的晋升会致力于提高当地经济绩效。这些理论框架中讨论的政治激励、官僚体系和科层组织在经济发展中的作用机制，实质上均以有效的国家能力作为重要支撑，使得中国在制度转轨和开放策略方面始终拥有较强的国家能力来应对不确定性和风险冲击，经济体制具备相当程度的弹性和调试力。因而，回到具体的中国经济发展的实践场域，在重释理论的同时超越既有理论，揭示出国家能力理论对于深化理解当代中国经济发展模式的启示性意义。
(一）理论重释：国家能力视角下的中国经济体制变迁过程
当前国内解释中国经济奇迹的主流观点或理论范式，不论是强调改革开放后实行市场化变革的影响（张维迎，2010；林毅夫、蔡昉、李周，2014；吴敬琏、马国川，2013），还是注重中央-地方分权的作用（Jin, Qian, and Weingast, 2005；周黎安，2007，2017），都在某种程度上将研究聚焦于市场机制的分散化决策优势和强激励效应，而忽视了从长时段的历时性制度变迁中考察中国经济体制何以能够顺利实现市场化转型。也就是说，片面地强调市场竞争的作用，顶多是对中国取得高速经济增长的制度特征的归纳，而缺乏对促成这种制度转变的动力机制以及如何能使这些经济政策或制度得到有效实施的阐析（李康，2020）。因而，可以对照中国长时段的经济体制变迁过程，对国家能力之于经济发展的意义进行理论重释。
正如在阐释国家能力的基本内涵和理论机制部分已经指出的那样，国家财政汲取能力是推动国家实现政策意图和目标的关键性要素，以国家财政能力建设为线索，能够全面解析整个中国现代工业化转型和经济体制变迁过程。作为中国式现代化的历史逻辑起点，鸦片战争后的清朝政府在西方工业化强国的入侵与践踏中开启了艰难而曲折的现代化转型之路，但历经洋务运动、戊戌变法和晚清新政等各种革新图强的尝试，中国仍未摆脱半殖民地半封建社会的状态，始终因国家能力孱弱而无法顺利完成现代工业化转型。其中很重要的一个原因就在于晚清因战争动乱激增导致巨额的国家财政“缺口”，使得地方督抚集团自筹军需的动力增强，进一步削弱了中央政府调动资源应对内外冲击的能力，最终国家陷入了“低税收水平-弱国家能力”的负反馈循环，在地缘、财政和认同危机中走向覆灭（李怀印，2022）。然至民国时期，为了加强中央政府的财政汲取能力、彻底改变传统帝制时期“皇权不下县”的格局，国家政权组织试图向乡村社会渗透与扩张，但土豪劣绅的兴起造成了“国家政权的内卷化”（杜赞奇，1996），使得国家权力对乡村的资源汲取能力并未有效地转化为国家财政收入的增长，中央政府依然无法统合经济资源开展大规模的工业化建设。因而，晚清到民国的百年历程因国家能力的孱弱使得中国现代工业化转型之路步履维艰，更因无力抵御西方工业化强国的入侵而陷入长期的政局动荡。
中华人民共和国成立后，计划经济时期（1950—1979年）国家财政采取的主要是“统收统支”的模式，在完全的生产资料公有制和集中的计划经济体制中，使得中央高度集权的财政管理模式能够充分整合调动有限且分散的资源，将农业剩余极大地抽取并转移至工业部门，实现内源性的资本积累，助推了重工业优先发展战略（李康、邓宏图，2023）。虽然在此期间中央-地方财政关系经历了两轮大规模的放权实验，但均未形成持续性的制度化力量，导致地方政府自主权不稳定且极其有限，而且微观经济主体依然受制于严格的计划经济体制而无法发挥自主能动性。改革开放后国家财政转而实行“财政包干制”（1980—1993年），允许地方交足中央规定的包干数额后，其余的留存自主支配，极大地调动了地方“大办企业”和“办大企业”以扩大税基的积极性，逐步拉开了我国经济高速增长的大幕。到了1994年又因“财政收入占国内生产总值比重”和“中央财政收入占全部财政收入比重”这两个比例的持续下降，国家财政开启了“分税制”改革，起初在财政包干制下促成以乡镇企业“在地工业化”为代表的模式，而后又转为城市工业园区的兴起，造就了各地方政府致力于招商引资的竞争性格局，构建了一套新的“土地-财政-金融”发展模式，极大地促进了城镇化、工业化的快速发展和经济的高速增长（李康，2019）。
上述对中国经济体制变迁历史过程的简要回顾，可以完整地解析出国家能力在不同发展阶段的适应性特征及其作用机制。在我国计划经济时期，高度集中的国家行政调控几乎挤压了社会和市场等其他主体的所有自主空间，虽然能够让国家政策和意志得到完全的自上而下的贯彻，但均未形成制度化的国家权力运行机制。而改革开放之后中国逐渐建立并完善了市场经济体制，但是国家（政府）并未“缺席”于经济转型和发展过程中，国家能力与市场能力是共生演化的，真正促成了国家能力成为经济发展的“扶助之手”。在国家能力视角下重新审视中国经济体制变迁过程具有如下含义。第一，对于后发国家而言，充分的国家能力有利于维护一个政治经济稳定运行的环境，从而推动后发国家经济崛起。第二，有效的国家能力依赖于规范化、制度化的政治权力结构，因而只有在处理好“国家与社会”和“国家与市场”两组关系的前提下，才能使国家真正成为经济发展的“扶助之手”而非“攫取之手”。
(二）理论超越：党政体制、建构性市场与国家能力的历史诱因
利用国家能力理论重释中国经济体制变迁过程，顶多只是确认了国家能力在现代经济发展中的重要性和作用机制，更进一步地，需要结合当代中国生动而具体的经济发展实践，发掘出既有国家能力理论难以解释的特征化事实，从而实现理论超越。
首先，既有的国家能力理论研究，基本上还是以新古典经济学范式作为理论内核，即使引入了对国家经济作用的分析，其最终的参照系还是资本主义自由竞争的市场经济体系，倡导的是在理想状态下的国家（或政府）应该在市场体系之外发挥经济作用（孟捷，2020，2022）。然而，在中国特色社会主义的政党-国家体制下，国家能力的行为主体不仅仅是单纯的政府，还有党的领导，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”(习近平，2022：8)，那么就需要进一步理解党的性质及其经济作用，而非仅局限于强大而受到制衡的国家能力这一层次。习近平总书记提出，“加强党对经济工作的集中统一领导”(习近平，2020：234)。也就是说，需要进一步结合中国具体实践，加强对中国共产党在经济发展中作用的理解，对于国家能力理论的本土化应用与诠释具有独到的方法论含义。在中国的党政体制中，党组织和政府机构在不同层次上均有对应的科层组织，党具有总揽全局、协调各方的功能，自然也能介入经济发展规划的制定和落实之中，特别是改革开放之后所取得的经济成就是在既有的党政体制保持高度稳定内发生的。那么，在党组织和国家政府机构对经济工作的双重领导结构下，就需要进一步厘清政党和政府在其中的组织权力边界和相互关系，及其各自实际的运行机制。如此，才能真正探寻符合中国实际的国家能力运作制度化的路径，也更有可能结合中国实践实现国家能力理论的突破性创新。
其次，既有支撑国家能力介入经济发展的一个很重要的论点就是产业政策的作用。该论点认为对于早期处于赶超阶段的后发国家来说，国家能力能够促使政府利用发达国家先进的技术、信息和管理经验等，选择合适的产业政策，推动国家经济的高速增长。然而，当前中国经济进入高质量发展阶段，不止于赶超先进国的优势产业，某些行业开始处于引领创新的地位，这就需要对国家能力在引领企业创新的机制等方面作进一步的研究。我国在航空航天、高铁以及新能源汽车等领域开始在全球取得相对领先的地位，尤其是大量学者已经开始注意到国家在推动中国高铁“弯道超车”过程中的重要作用（路风，2019）。其中的关键要点在于，在社会主义市场经济条件下地方政府之间竞争的动机是实现对产业领航和协调权力的主导性，由此国家会参与到建构市场的过程中并推动相关产业的自主创新。其具体含义是，既有的“发展型国家理论”认为，国家能力在推动产业政策时由于“长于动员模仿，短于激励创新”，只能确保在早期“追赶阶段”的经济增长，后期接近“领先阶段”时则受限于“信息”和“规模”等因素难以引领技术创新，从而无法继续推动经济发展（陈玮、耿曙，2017）。而中国的发展实践表明，在社会主义政党-国家体制中，国家不仅可以协调市场还可以参与到建构市场中，将国家发展战略目标的价值与企业追求的价值相结合，形成有利于企业集体学习和创新的激励结构，使得国家能力也能够在“领先阶段”通过建构性市场推动企业自主创新（孟捷、张梓彬，2023）。
最后，国家能力的表现形式除了受制于不同国家的党政体制的作用，还深刻地反映出该国的历史传统的影响，因此，在考察当代中国经济发展模式的时候，也需要纵向拓展、深入中国历史传统，发掘出国家能力的长时段经济效应。这也是结合中国具体国情，对国家能力理论实现超越性发展的重要面向。其主要在于，中国现代国家的形成是在晚清以来数百年所积累的行政、财政和文化资源基础上逐步演进而来的，存在长期的历史延续性，这是显著区别于西方“帝国瓦解-民族国家兴起”的现代国家构建之路（李怀印，2022）。这种历史延续性体现在与当代中国国家能力密切相关的官僚体制、央地关系、财政构造和基层治理等方方面面，均需要妥当处理好国家治理过程中的“委托与代理”“正式与非正式”“名与实”三组关系（周雪光，2014）。那么，这种对国家能力建构的不断向上纵深的历史探源，一方面可以区分出历史上中西国家能力对经济崛起的作用路径差异，近代欧洲的经济发展主要是依靠商人和行会组织的海外贸易以及资本主义的大工业生产，国家在其中仅有保护私有产权、契约执行以及降低交易费用等功能，而中国帝制时期的国家形态则较为早熟，并已经渗透进了市井经济活动之中，国家对经济治理的介入程度较深；另一方面则是可以比较国家的历史传统对当下经济发展的影响，考察中国传承下来的历史文化和组织制度遗产是否契合现代国家能力建设的要求，以及是否得到了适应性调试与创造性改造，在此过程中，进一步理解中国经济体制改革过程本身的内生性和复杂性。
五、国家能力理论研究的进一步展望
尽管国家能力的相关研究早已从政治学领域横跨至经济学和社会学等领域，并取得了丰硕的成果，但其内在的理论分歧也开始不断凸显，尤其是由于国家能力概念的“模糊”和“泛化”导致相关争论难以深入进行，甚至因理论误解而产生了针锋相对的政策主张。对此，大量学者聚焦于国家能力概念本身，试图通过理论上的概念重塑甚至是概念替换，来实现对国家能力含义的清晰界定。除此之外，本文认为还可以通过以下三个方面推动国家能力理论的深入研究。
第一，从方法论上，推动国家能力概念的具体化与情境化研究。虽然相当多的理论反思类型的文章不断地试图对国家能力进行重新释义，但是最终对国家能力的具体定义仍未取得一致性意见，尤其是还纳入了对国家权力、国家自主性和国家建构等概念的讨论，使得整个概念体系更加庞杂。实质上，对这种分析性概念的讨论还有另外一种理论进路，即回到实践场域，将国家能力置于相应的历史情境和具体场景中抽离出更具可操作性和可测度的实证含义。以中华人民共和国成立70余年的经济体制变迁过程为例，在重工业优先发展阶段，由于中华人民共和国的工业化是在资源极度匮乏和技术条件落后的条件下展开的，为完成资本的内源性积累，我国建立起了从农业中汲取资源的配套制度，此时的国家能力就更多地表现为基层政治动员能力、经济资源整合能力和规划组织协调能力；而一旦改革开放之后逐步引入市场机制，并转向比较优势发展阶段，尤其是在经济高质量发展阶段，国家或政府就不再是资源配置中的唯一的排他性主体，而更多地是市场在资源配置中发挥着决定性作用，那么国家能力就不能仅局限于国家财政汲取能力，还在于国家法治能力，为政府和市场在经济发展过程中划定合理的边界范围（李康，2020）。这种基于不同历史阶段和战略目标对国家能力的适应性解读，并非绝对的套套逻辑，而是从“国家与社会”和“国家与市场”两组关系的演进中，在把握住国家能力的基本内涵后，因应不同时期的政治经济制度变化而做出的符合实践特征的适应性表达。对此，唐世平（Tang, 2022)也指出不同经济发展阶段需要不同的国家能力，越往后发展对国家能力的要求也越高。相反，如果一味地诉诸对国家能力概念进行理论解构和重塑，而缺乏对现实世界的考察与分析，很可能只是词源和语法上的拆解与组合，无益于概念本身蕴含的丰富含义的发掘与应用。事实上，不同于哲学概念的“发明”往往是理论思辨的结果，社会科学概念的“发明”往往具有较强的经验性质（应星，2023）。国家能力概念能成为一个多学科竞相研究的议题，除了它把握住了一般的普遍性的规律外，还在于它结合不同的制度性约束能够做出结构化的表达，以刻画不同时期不同国家的社会环境特征，从而真正发挥出分析性概念的理论穿透力。因而，高度抽象和学理化的概念并不意味着是空洞的，而是需要将其根植于具体的政治经济情境中加以理解。
第二，从理论体系上，实现新制度经济学或新政治经济学中的国家能力理论与马克思主义国家理论之间的建设性对话。尽管新制度经济学或者新政治经济学开始重视将国家能力在经济模型中进行内生化处理，而非视为分析的前定变量或者默认的制度背景，更贴近于对真实世界的描述与刻画。然而，上述理论主要还是以新古典经济学为核心，将国家视为“守夜人”角色，引入国家能力的目的最终还是试图回归到该理论体系预设的完美的自由竞争市场体系，主张国家的经济功能最小化，是一种“消极而为”的国家观。相比而言，马克思主义国家理论中对于国家能力的作用持有更为积极主动的看法，特别是国家政权作为上层建筑的核心，它所承载的政治权力或关系有时甚至会直接或间接地充当生产关系，而非简单的产权界定和合约执行功能。这样一来，国家能力和经济发展之间就不是简单的因果关系，而是“经济基础-上层建筑”之间的作用与反作用关系。这一点对于后发国家的经济崛起更具借鉴意义，新古典经济学的发展阶段面对的已然是西方工业化强国逐步演化出来的成熟市场经济体系，这时国家在保护私有产权和契约执行等功能上发挥着重要作用，从而国家能力的首要任务是维持市场机制的有效运行。而后发国家在赶超工业化先行国家时并不具备成熟的市场条件，甚至市场体系需要在强大而稳定的国家能力支撑下才可以逐渐构建起来，并且在这个过程中面临着西方先进工业国强有力的竞争约束。这种由国家间竞争推动的生产方式变迁过程，要想使得后发国家成功“摆脱贫困”，就需要国家拥有强大的发展能力和发展意愿，在推动有机生产方式变迁的过程中不断革新生产关系、促进生产力发展，并进一步提高国家参与全球竞争的能力（孟捷，2016）。在某种程度上，这种研究进路一方面能够超越新古典经济学对国家能力作用的超历史和超阶级的看法，将不同发展阶段国家的经济增长问题纳入统一的理论分析框架，另一方面则可以为马克思主义国家理论提供经验证据，从而使得历史唯物主义的生产方式理论有了更具体和可操作的微观结构。
第三，从实践指向上，结合中国生动而深刻的具体实践实现对国家能力理论的“理论扩容”。既有的研究大多是围绕着西方国家的历史实践为主线展开的，而欠缺专门的在中国史境中谈具体的中国国家能力的历史起源和长时段的历史影响，特别是考虑到历史上中国官僚科层组织较为成熟且有深厚的史学传统，留存大量的历史数据可供挖掘。《中国经济史研究》曾于2021年专门组织了两期有关“明清国家能力、国家治理与经济”的笔谈，全面梳理了历史上的中国国家能力与国家治理体系相关研究的图景，并总结了若干待议的议题。而在当代中国，独特的党政体制区别于西方政党制度，自然会对国家能力的运用产生差异性影响。社会主义公有制企业的存在也使得国家并非全然独立于经济体系之外，而是嵌入市场经济内部发挥着重要作用，特别是改革开放之后，随着中国经济的持续高速增长，国家在其中不仅提供了大量的保障市场运行的社会公共服务，而且还直接参与或间接控股相关行业，以参与经济生产活动。这些特征化事实是无法被新古典经济学视角下的国家能力理论所解释的。正因为如此，在中国特色社会主义政党-国家的体制和结构中，需要摒弃将党政体系和经济体系视为二元对立的新自由主义经济理论构想，而是从权力与权利共生演进的角度来理解中国经济社会转型过程，或许更加符合中国现实发展特征。当前在中国哲学社会科学领域，发掘本土文化资源、构建自主知识体系可谓正当其时，而国家能力作为一个被西方学界广泛认知，又高度契合中国发展实践的重要概念，更加需要结合中国的具体实践，赋予其更深刻的理论内涵，推进中国发展经验的研究。
六、结论
国家能力作为当下政治学、经济学和社会学等多学科竞相研究的焦点议题，也因跨学科的属性导致不同学者基于各自的理论关切和问题意识对国家能力概念做了多样化的解读。本文基于政治学者和社会学者关注的“国家与社会”关系，以及经济学者关注的“国家与市场”关系，从学科演进的脉络中系统梳理了国家能力的基本内涵，在此基础上聚焦于国家能力与现代经济增长的关系，并结合中国具体而生动的实践对国家能力的实证含义做了全新的阐释。
当然，从“国家与社会”和“国家与市场”两组关系引入对国家能力的讨论，映射出的还是不同学科分析范式和关注焦点的不同，分别侧重于政治领域的权力分析和经济领域的市场分析，而实质上，国家能力理论涉及的国家、社会与市场等主体并不会因学科分工专业化而在实际的经济社会生活中界限分明，三者的关系往往是相互关联和动态演变的。波兰尼（2017）就认为，自由市场的形成并非国家放任的结果，而是依赖于国家干预形成稳定的制度环境，才有可能真正推动形成。而且，将自我调节的市场“脱嵌”于社会关系的尝试只是理论的乌托邦，将市场经济原则一味地推向非经济领域的其他社会组织则会诱发灾难性后果。那么，从这层意义来看，两组关系或者两种视角折射出的理论旨趣既要超越国家中心主义论，也要摒弃市场万能论，而是要回到真实的实践场域，对国家、社会与市场关系作进一步的整体性考察。
不论是基于社会科学学科演进规律的逻辑分析，还是建基于对后发国家经济发展与转型的现实考察，在经济发展中纳入国家能力因素都将对现有的主流经济学分析范式产生冲击，并进而影响政策制定者对经济模型参照系的选择。因而，本文对国家能力的进一步研究带来了多重启示。第一，针对国家能力概念的模糊与泛化问题，除了进行理论反思与概念重构，更重要的是回到实践场域进行具体化与情境化分析。第二，国家能力理论将政治权力、官僚组织和政府行为等纳入经济发展的分析框架，除了是对新古典经济学“去政治化”过程的复归，还在于其能够实现与马克思主义国家理论之间进行建设性对话，为“经济基础与上层建筑”之间的互动关系提供具体而微的经验证据。第三，国家能力除了作为一个分析性概念，更应该成为一种理论视角，用来考察与分析后发国家的经济转型与发展之路，破除单一的市场经济效率逻辑，还原出一个后发国家在权利与权力共生演化过程中实现市场经济转型的真实图景。
（发稿/杨璐鸣）
